纵横周刊

　　刚刚揭晓的《东盟宪章》一如预期地依循保守立场而没有提出太大的制度变动规划。

　　在今年的东盟高峰会中，与会国一共签署了几份重要协议，其中包括了《东盟经济体蓝图宣言》、《东盟环境永续发展宣言》响应联合国气候变迁架构纲要的东盟宣言以及备受瞩目、的《东盟宪章》。其中尤以《东盟宪章》对于组织未来的发展与成员间的互动关系影响最甚。

　　在今年 1月初揭示的名人小组宪章报告书（EPG Report）中，隐约可见欧盟经验对东盟未来规划方向的影响，譬如欲建立「东盟联盟」（ASEAN Union）的远景、欲将东盟高峰会制度化为「东盟理事会」以及设立三个部长层级的理事会的主张，以及在既有共识决无法顺利决议的议题上增设投票多数决的决议机制等宣示，都有欧盟经验的影子。这些有助于强化区域制度主体性的创新建言，在当时被称为是「清晰且深具远见的」的大胆建议。

　　不过，在 20日的东盟峰会上正式公布并获得各国领袖签署的《东盟宪章》，责是由另一个高层工作小组（HLTF）所草拟。很明显地，这份宪章与名人小组的宪章报告书多有出入，甚至在立场上更趋向保守。这份宪章大致只确立了东盟的成立宗旨、互动原则、组织架构、决策与执行过程以及争端解决等功能性的规范依据。

　　在东盟的法律人格、敏感的人权机制（human rights body）以及争端解决的制度化规范方面，只是原则性地叙述了基本精神。

　　很明显地，《东盟宪章》所勾勒出的共同体发展基础，其实迥异于欧盟式的超国家机制建立逻辑。诚如新加坡外长杨荣文所言，就算《东盟宪章》旨在确立东盟的法律人格，并建立一个以规则为基础（rule-based）的组织架构，但东盟区域整合的发展模式依旧不会与欧盟一样。最明显的例子，即欧盟有欧洲法院与欧洲议会，无论在立法与争端解决方面均可以代表整个联盟，而这样的超国家型态的区域化过程，从来就不是东盟国家的期待。

　　严格说来，这部《东盟宪章》最关键的改革倡议，在于明确调整东盟现行组织架构，将原有的年度高峰会改为一年举办两次，之后将建立起东盟协调委员会、共同体委员会、与不同部门的部长会议。另外，该宪章强化了东盟高峰会在决策与争端解决上的角色，并且强化轮值主席的功能。这可能被视为是东盟尝试跳脱过去松散的组织安排，朝向更具有效制度化发展的第一步。

　　尽管如此，《东盟宪章》仍将经过各国国内批准过程才会正式生效，在高峰会上的签署仅具政治宣示意涵。一旦进入国内认可阶段，那么日前所发生的缅甸问题将成为影响宪章后续批准进度的一项隐忧。日前缅甸已经正式签署宪章宣言，如果在人权表现上备受争议的缅甸能被新宪架构所容忍，一方面将大幅度减损这份新宪的正当性，另一方面亦可能引起其它成员国国会与国内的争议，从而可能为东盟宪章的后续发展添上不少变数。

　　或许，区域国家对这部新宪的争论，现在才正式开始。