美国新国会履新之后一个月，从总体上看和政府没有在外交领域出现激烈的对抗，否决总统预算的行为也还未曾出现。布什还保持着其任内只被国会否决一次的记录。但是这并不意味着，在美国外交权力执行领域，府院双方还彼此彬彬有礼。

　　外交决策权的府院之争并不罕见，短期看在克林顿时代十分典型，长期看罗斯福、杜鲁门、艾森豪威尔威尔威尔威尔都遇到过此类情况。1月 30日在美国参议院召开的关于战争权力的听证会显示布什也将遇到类似问题。共和党参议员斯佩克特公开宣布，决策权是由多人分享的，而不是布什独有的。来自党内的外交决策权挑战显示了 2008年总统选举前，两院议员在外交决策权方面的争夺。

　　决策权首先来自信息掌握能力。白宫透露说，总统布什已经和民主党参众两院领袖达成协议，将成立一个由共和党、民主党共同参与的反恐战争咨询委员会。从表面上看，这个咨询委员会将分担布什在反恐战争决策上的舆论压力，但是实际上委员会一旦设立，立马会与白宫分享外交决策的信息权。

　　在这种情况下，检验府院在外交领域决策权“暗战”的一个机会是布什在当地时间 2月 4日推出的 2007/08财政年度财政预算。尽管国防开支大幅上涨超过一成，但料想这个预算的通过并不困难。然而看点在于两院的票数分布，尤其是准备参选总统的议员们如何投票，利益集团又如何博弈。

　　面对日渐式微的美国外交执行团队，民主党主导的国会势必要填补决策的权力真空。更不用说在这两院中，至少有十几个准备参加下届总统选举的议员。伊拉克和反恐显然要成为 2008的核心议题，每个人都会为了自己的外交政策寻求信息和团队支持，显示自己的外交政策制定能力。府院之间的外交决策权争端势必愈演愈烈。

美国新任国防部长罗伯特·盖茨通过参议院批准，将于 12 月 18 日正式接替鹰派宿将拉姆斯菲尔德，出任美国新任国防部长。对于中国人来说，可能最关心的是盖茨履新之后，中美防务关系会面临什么样的政策环境。

从总体上说，盖茨与拉氏相比，对华态度比较温和。作为熟悉前苏联东欧地区的老情报官，盖茨对中国并不陌生，他 1974 年的博士毕业论文更是以苏联对中国政策为主题。但是敏感的人，都注意到了盖茨上任之前在参议院听证会上提出的协防台湾的口号。这使得许多人担心盖茨任上的中美军事关系会因为台湾问题恶化。

坦率说，作为一名弱势国防部长，盖茨将会笼罩在白宫的防务政策阴影中。但是美国对台军售，是最有可能生变的领域。一方面，盖茨与布什家族交情极深。布什家族来自德州，洛马公司的 F16 生产线也在德州，布什家族及盖茨本人，都与德州军火商保持极为密切的关系。在淡出官场之后，盖茨仍往德州农工大学担任政府学院院长。台湾政治人物胡为真就曾经回忆说，1991 年，老布什在国内政治态势的压力下，以向台湾出售 150 架 F16 战斗机换取军火商的支持。

另 一方面，盖茨的背景使得他极其重视情报工作，更主张通过代理人方式执行美国的外交政策，而慎言发兵。他将中情局帮助阿富汗抵抗运动打败苏军视为平生最大得 意之事。他更会将对台军售视为一个重要的代理人方式。在这个问题上，因为台湾立法院的原因，对台军购屡屡受阻。美国军火商和五角大楼早就对此颇有微词。而 推进对台军售，也是对中美防务关系影响比较小的领域。

当然，一场严肃的听证会上，候任防长是不会仅仅说说而已。但是另一方面，也不能因为一次听证会，就断定一个国防部长的全部政策意图。一切都还需要进一步的观察。

对目前美国外交的基本判断是：在经历了参众两院易主，拉姆斯菲尔德的辞职和博尔顿的辞职之后，整体外交路线将趋向更加现实主义化。但布什的困境在于，他即便要在新保守主义路线和现实主义路线中间取得一个良好的平衡，目前的外交界也已经缺乏能够为他具体执行的人了。

政治是妥协。但是博尔顿的辞职，却实在不是一个心甘情愿的妥协。博尔顿上任之前遭遇参议院的反对，布什是利用参议院休会期间的总统特权保他上马。布什原本设计一年中博尔顿能够有所成绩，这样再由参议院认可其任命。但是一年后，博尔顿的成绩还没来得及显示出来，参众两院就易主了。眼见不能再次得到认可，博尔顿的离去，是布什外交团队最新的一个损失。

坦率说，博尔顿在联合国的表现并不显得十分保守，他甚至常常主动约谈其他常任理事国代表，寻求共识。在伊朗核问题上，尽管博尔顿言辞咄咄，但是在柏林的谈判中却像个现实主义者那样愿意向欧盟妥协。如果博尔顿能够在联合国坚持下去，至少他能够成为布什外交政策的外围支持。能够让布什的外交路线，在内核变化不大的情况下，看起来多边一些。毕竟博尔顿是在联合国的平台上说话。

不妨把佐立克的离职、赖斯助手泽利科的辞职和博尔顿的辞职看作布什外交政策的萎缩，这种萎缩的结果是，布什路线越来越缺乏具体的执行人。赖斯疲于奔命，切尼闭门不出，盖茨未上任先批伊战，对外决策越来越多被经济部门影响。而纵然博尔顿在联合国有心杀恐，但是布什在国会无力回天。在这种情况下，布什可能只有给博尔顿寻找一个党派身份微弱的职业外交官做继承人了。而再回顾老布什的外交团队，也已经没有多少人可用了。

沃伦斯坦曾经总结说：2003年的时候，美国人都在讨论我们该怎么进入伊拉克，而 3年之后，美国人都在讨论我们该怎么撤出伊拉克。现在的局面是，至少有一群人的日课是讨论美国如何从伊拉克撤军，这群人就是代表共和党的前国务卿贝克和代表民主党的前众议员汉密尔顿共同领导的伊拉克问题小组。

从目前各方面的信息来看，这份报告必然要以如何从伊拉克抽身为主。而这个小组的困境也正在于此。汉密尔顿就向媒体和国会助理抱怨说，政界和民众对这个小组的期望值过高，导致这个报告可能是一个“被迫讨论撤军的报告”，而非全面检讨伊拉克问题并且提出独立观点的报告。也正因此，他们在和国务院、国防部的沟通调研中，每个人陈述的都是撤军的理想方式。通俗地说，12月 6日即将公布的小组报告很可能是一个撤军大全。这个小组中某些人担心，这份报告可能会将美国对伊政策决策导向另一个极端。

美国在伊拉克错了，这是公认的事实。但是错在哪里？是否撤军就可以解决所有的问题？美国传统外交中孤立主义的影子又在这时候浮现出来了。这份报告能够发布，至少体现出两党主要智库在伊拉克问题上有共识，联系到美国外交决策领域出现了一种急于从伊拉克抽身的动向。这份报告能否正确引导美国的外交路线，尚难预料。

其实“急退”不是唯一选项，至少拉姆斯菲尔德在 11月 6日，也就是共和党失去参众两院前夜提交了一份备忘录给白宫，备忘录中提议削减驻伊美军规模和基地的数量，对美国在伊拉克的任务以及目标进行重新评估，但是拉氏并不赞成提出特别具体的撤军路线图，也对多方参与解决伊拉克的形式不感冒。“缓退”！——拉氏人之将“死”，是否其言也善？在这种情况下，布什政府是否会将伊拉克小组的建议当作伊拉克问题的第一块下马石，而用了这块石头，是不是就没有其他石头可缓冲了？

准国防部长罗伯特·盖茨将是美国中期选举之后，参议院将要听证和批准的第一个重要人事任命。

明眼人都知道，美国政治未来的走向，伊拉克问题已经成为最重要的因素之一，挑选罗伯特·盖茨继任国防部长，就是布什为了挽回共和党在伊拉克问题上陷入的僵局而采取的措施。由于盖茨的稳健国防政策，民主党主导的参议院也自然会顺利通过这个人选。但是参议院在听证会上如何为难盖茨，将能够看出民主党对外防务政策的重点。

在盖茨替换拉姆斯菲尔德之后，共和党政府的国防政策，尤其是伊拉克政策将会出现重要调整。而盖茨也将利用其在情报系统的实力，为伊拉克政策培养新的路线，在伊本土培植亲美力量。从盖茨本人的外交思想来看，他相对谨慎和务实，低调应对中国、伊朗、朝鲜的军事威胁；他的行动风格不善于使用大部队，而更愿意采取特种力量和情报力量结合的作战方式。

在华盛顿的外交圈子中盛传，此次盖茨继任，完全得益于老布什出面游说。而 2年之前，小布什曾经希望盖茨出任首任国家情报局局长，遭到拒绝。面对共和党中期选举失利，由于担心 2008年总统选举的落败，老布什“为儿子贡献出了他最后一个战友”。至此，布什的外交班子，已经完全成为了老布什的“影子外交部”。2001年开始的布什主义，也会如福山所说，从行政上全面倒退。这恐怕是民主党控制国会之后，带来的最大影响了。

其实在二战后的美国历史上，成为总统外交政策替罪羊的国防部长不乏其人。朝鲜战争后期，国防部长乔治·马歇尔因为主张停战而被迫辞职；1969年，麦克纳马拉又在越战的重压之下宣布辞职。拉姆斯菲尔德则是第三个典型。不知道罗伯特·盖茨能否像他的父亲，艾森豪威尔时期的国防部长托马斯·盖茨那样，为共和党国防政策尽心尽力。

2006年中期选举结束后，尽管民主党掌控了参众两院，尽管伊拉克问题一定程度上影响了选举的结果，但是对于美国外交来说，并不意味着布什的外交政策会发生本质的变化。或者说，这两者之间没有必然的因果关系。

的确，民主党掌控参众两院，为布什以往一帆风顺的外交政策制定环境增加了一定的制约因素。但是到目前为止，民主党在美国现行外交政策中更多担任的是“反对者”而非“建设者”的角色。民主党在外交政策上缺乏自己的立场和观点，从 2003年伊拉克战争开始，众议院国际关系委员会的民主党人就没有提出过一个完整的伊拉克政策。即使党内也有许多人包括资深议员利伯曼、兰托斯在内，在伊拉克问题上不完全站在布什对立面上。民主党内支持布什伊朗和朝鲜半岛政策的也不乏其人。

而布什此刻启用父亲的老部下罗伯特·盖茨担任国防部长，从外交政策上考虑更是一个以退为进的办法。虽然有许多人认为，这个人事调整意味着美国政策重归老布什体系，但实际上，这是布什路线的一个延续。尽管拉姆斯菲尔德和布什同为铁三角两极，但是现在拉氏已经变成了解决府院分歧的障碍符号。换掉拉氏，更有助于推动府院在外交政策上的一致性。

外交政策往往是国家利益的体现，更严重一点说，美国外交政策的“原罪”——为国家利益最大化不惜流血——对于民主党和共和党来说没有区别。在美国历史上，两党在内政问题上的立场分歧，往往比外交政策的分歧要大得多。即便 2008年民主党总统上任，从伊拉克撤军恐怕也不是一蹴而就的事情。毕竟，1968年的越战困境不是美国外交史的万能模式。

朝鲜核试验到今天已经快 1个月了，除了联合国安理会通过的 1718号决议和中国对朝鲜的外交压力这两个意料之中的反应以外，美国对朝鲜和东北亚的安全局势保持了足够的耐心，这种态度与美国对伊朗核开发的态度截然不同。

究其原因，可以从国务卿赖斯 10月 25日在传统基金会关于东北亚安全局势的演讲中一探究竟。从她演讲的内容来看，美国国务院目前对朝鲜政策的核心仍然是寻求国际合作。赖斯一再保证没有武装打击朝鲜的计划，而美国军方也从未传出袭击朝鲜的风声。赖斯此举道出了美国在东北亚安全问题上的基本立场，控制住局势是首要工作。而更多的工作，美国则希望以中国对朝鲜施加压力，以韩国作为渠道来完成。

在朝鲜核试验发生后，安理会 5个常任理事国能够迅速消除分歧通过 1718号决议，而 26日在德国召开的关于制裁伊朗的五大国闭门会议，则分歧依旧。其实看上去东北亚核问题比伊朗核问题更加复杂。如果说伊朗核问题主要是大国在中东的利益问题，那么朝鲜半岛核问题就是几个比邻大国的地缘安全问题。而美国在伊朗的力量空间，显然要比在朝鲜大一些。

但是更为严重的问题是，伊朗和朝鲜如今成为了美国外交中两个互为犄角的伙伴。朝鲜模式甚至有可能被伊朗所效仿。

而要让朝鲜回到六方会谈的谈判桌前来，有效执行 1718号决议就成为了施加压力的关键。在这个问题上，中国的态度相对消极。这就是为什么切尼站出来，不但一再“担心”日本发展核武器，而且以 1987年大韩航空爆炸为例，说核试验之后的朝鲜，保不齐也有可能威胁到 2008年的北京奥运会。

朝鲜核试验之后，美国的态度相对比较克制，提出的制裁政策也在预料之中。似乎美国政府并没有感受到500吨当量得震撼。除了这个核弹小得不能再小以外，至少有三个原因在影响美国对朝鲜的外交政策。

首先，美国仍然在朝鲜问题上有隔山打牛的想法，希望通过对中国施加压力，进而影响朝鲜。而日本基于自身的安全原因，在朝鲜政策上极其强硬。有此二者，美国对东亚政策相对比较灵活。尽管有大量媒体提出，朝鲜进行核试验是美国外交的失败，但是美国在此时不会如朝鲜所愿，与其进行双边对话是铁定事实。无论六方会谈能否顺利恢复，美国都会以不变应万变。因此赖斯选择在安理会决议出台之后访问中国、日本和韩国，也显示美国对朝鲜政策没有本质变化。

其次，从客观上说，在佐立克离任之后，美国国务院的亚太政策指定缺少舵手。此外，刚刚上任的副助理国务卿柯庆生仍然对东亚国家和外交界比较陌生。据了解，目前美国的东北亚政策由赖斯亲自操刀主导，多稳定少奇谋。

再次，日渐临近的美国中期选举，也促使政府在对朝鲜外交政策的制定上相对谨慎。外交政策虽然不是美国选举的最重要内容，但是也和舆论压力不可分割。伊拉克局势对于目前白宫和国务院就有巨大的压力。否则赖斯也不会在朝鲜核危机传闻出现之际，仍然旋风式出访中东。因此，赖斯对外宣布美国不会武力解决朝鲜核问题，可以看作一个美国对东亚政策没有变化的符号。当然除了中国反对之外，外交解决选项颇多，决策制肘仍存，恐怕也是两个重要原因。

“敌人的敌人不一定是朋友”，这句话对于目前的美韩关系来说，具有一定的参考意义。因为从9月14日韩国总统卢武炫访美的情况来看，双方对于朝鲜重回六方会谈这一核心问题并未达成共识。而此次访问显示：朝韩关系的改变，已经被极其明显地捆绑在美朝关系变革的战车上，这个捆绑随着美国近年来加大对朝鲜压力的东北亚外交重心而加强。

在美国的东亚外交中，日韩是两个重要的支撑点。但在东亚安全最重要的朝鲜议程中，韩国扮演的角色一直与美国所希望的角色不相适应。在对朝鲜的定位问题上，韩国希望通过渐进式变革，推动朝鲜内部的稳定转化。而美国将朝鲜视为冷战后美国在东北亚安全上最大的隐患，长期推行孤立制裁政策，更不愿意与朝鲜进行双边对话。

日本也是美韩关系中的一个要素。毫无疑问，日本是美国在亚洲的重要战略盟友。甚至在9·11五周年之际，还有不少国会议员记得日本在阿富汗战争等全球反恐行动中给予美国的物质支持。但是小泉上任以来，日韩关系的恶化，使得美国无法协调双方的关系。在此次卢武炫访美中，甚至有消息说美国国会议员希望卢武炫能够接受日本首相参拜靖国神社。

更为明显的是，当韩国提出美韩联合指挥体系应当变化的建议时，驻韩美军痛快地放弃了持续半个世纪的战时对韩国军队指挥权。这个变化不但显示了驻韩美军甩脱包袱、增强独立行动能力的灵活战略，而且给韩国军队提出了一个措手不及的新难题。人们常常说敌人的敌人就是朋友，但是对于走出蜜月期的美国和韩国来说，如何建立一个共同面对朝鲜甚至是中国的新战略关系，恐怕并非当年交个朋友那么简单。

佐立克走了，柯庆生（Thomas Christensen）来了，这位研究中国外交政策出身的学者之所以能够被委以重任，从目前判断与美国外交界派系博弈有关。在佐立克离任之后，美国外交界曾经有传言几位熟悉中国的官员有可能接管东亚事务，传言包括原国务院中蒙事务科主任、白宫国安会亚洲事务主管巴德（Jeffery Bader）等重量级的人物。

实际上在佐立克去职后，美国国务院中首先需要一位常务副国务卿，其次急需了解中国事务的高层人员。赖斯和负责政治事务的助理国务卿伯恩斯都对中国不熟悉，虽然后者接任常务工作，但仍需要专职负责东亚事务官员。这样就排除了财政部副部长鲍勃·吉米特这样不熟悉东亚事务的候选人。

在佐立克提出“利益攸关方”的演讲之后，五角大楼和副总统办公室都曾经传出质疑和批评的声音。但是由于这个演讲是佐立克本人操刀，并经过白宫办公厅送布什讨论，在演讲之前也与赖斯沟通过，因此佐立克在美国外交界斗争中涉险过关。但是因此也为他接任财政部长埋下了障碍。

而柯庆生虽然是学者出身，但是却是学术界中的务实派，对华政策较传统保守主义者更加现实化。他曾经在麻省理工、普林斯顿、胡佛基金会等多处就职，尤其擅长两岸事务，在两岸问题上持中稳重，两面讨巧。而柯庆生目前之所以对“利益攸关方”概念仍然加以继承，有一个十分重要的原因是这一概念已经得到了美国左右两翼的认可。

上任伊始柯庆生的压力就不小。一方面他要面对美中经济安全审查委员会这样亲台机构的政策审查，另一方面他却不是佐立克式的常务副国务卿，在责权方面也有所限制。而从以往的经验来判断，对中国熟悉且处于弱势地位的助理国务卿，往往会在政策上出现摇摆。因此此刻希望柯庆生如前任那样公开反对台独难以实现，而中美关系虽不致恶化，但会否向前推动一步，还需要时间观察。

以色列的命运并不决定于以色列国自己，而在很大程度上决定于为美国外交工作的犹太人。美国驻联合国大使博尔顿就是其中的一个。最近美国参议院准备再次启动对博尔顿的任命投票，而支持博尔顿最为热烈的，是美国支持犹太复国运动者组织（The Zionist Organization of America）和美以公共事务协会（American Israel Public Affairs Committee）。

去年美国参议院曾经两度否决博尔顿的任命。如果不是布什动用“休会任命权”，这位“以色列人最好的朋友”恐怕难以走马上任。虽然在美国外交史上不乏拖延至任期结束未获参议院批准的大使，不过一年没有获得参议院的任命，也不利于博尔顿的“合法性”。

但是博尔顿在联合国舞台上的表现，尤其是为此次以黎冲突的努力，令美国议员们挂目相看。他首先推动美国和法国之间推出共同决议草案。这一协议至少体现了美国和欧盟两大国际政治利益体的综合利益，而且照顾到了法国和黎巴嫩的特殊关系，保证了决议草案在安理会的多数支持。

博尔顿在与法国代表的谈判中体现了一定程度的灵活性，不但同意放弃北约部队进驻的要求而改派联合国维和部队，而且同意将实现停火作为派遣维和部队的先决条件，更在他坚持下，伊朗并没有被纳入危机解决的高层体系。以黎冲突能够在联合国决议框架下获得一定程度的解决，绝对有利于博尔顿本人的权力地位。

这时候讨论博尔顿的未来安排可能为时过早，毕竟共和党的走向仍然未定。但是赖斯－博尔顿－哈德利所形成的新“保守主义外交”三角，已经打破了切尼－拉姆斯菲尔德－沃尔夫维茨的旧三角。看上去这个三角更灵活，也融入了更多现实主义的观念。

至少到今天为止，中东仍然是美国外交的重点，而且这一趋势在短期内没有改变的可能。但是变化仍然存在。例如目前的以黎冲突，就能够让美国的外交注意力暂时从伊拉克转出来。

尽管赖斯一再呼吁停火，但美国在以黎冲突上还处在一个低调的位置上。一方面，从赖斯和博尔顿在联合国的表态可以看出，美国至今仍然认为以黎冲突处于一个可控的低烈度水平上，而以色列明显占据优势地位。另一方面，美国有部分外交人士认为,此次以黎冲突是检验伊朗行动能力和行动决心的一次难得机会。因此，出于美以之间密切的利益关系，暂时没有必要对以黎冲突采取控制措施。

在这种情况下，美国更趋向于暂时采用国际合作方式解决以黎冲突。美国宁愿和法国在关于以黎问题的草案上字斟句酌，而不针对以黎冲突采取明确的措施。而即便是这个草案，离真正的行动力也还很远。因为草案本身，看上去更像是对目前以黎战略态势的一种概括。

客观上说，国际合作是美国现实主义外交政策的一个典型表现。这种态度决定了美国在中东扮演角色的微调。但是以黎冲突的美国角色，与当年六方会谈开始时的情况有很大的不同。两年前，在朝鲜半岛六方会谈的模式上，美国不得不以多方会谈来解决一个单方面无法解决的问题。而中东是美国利益更加集中的地区，一旦国际合作模式开始运作，则意味着美国不得不调整在中东的部分战略。

布鲁金斯学会研究员Philip Gordon在今年7/8月号的《外交事务》杂志上撰文《布什革命的终结》，则可以从理论上视为此次美国在以黎冲突中角色扮演的解释。排除作者作为自由主义者的态度偏向，如果美国外交从2001年后的新保守主义路线上返航，那么未来中东问题的不确定性将大幅度增加。

人们普遍把此次在圣彼得堡的美俄首脑会议看作重新修复美俄关系的一次机会，因为美俄关系在过去的一年半时间中呈现急剧倒退的态势。美国除了在国内民主、帝国外交和武器扩散三方面猛烈批评俄罗斯之外，美国副总统切尼还在今年5月指责俄政府“利用其丰富的能源作为工具对邻国进行讹诈”。

此次会议中上述议程却没有再次成为两位总统的焦点。布什和普京的会谈焦点集中在防核威胁扩散与俄罗斯入世上。后者的突破甚至可以被视为双方在前者达成共识的褒奖，毕竟今天在伊朗、朝鲜甚至国际核原料的销售渠道上，有美国更加广泛的国家利益。而在此次会议之后，G8峰会已经非常明显地转变为俄罗斯与西方对话的场所。从短期来看，中国要寻求主角身份的对话平台，必须另谋渠道。

其实目前美国外交界熟悉俄罗斯问题的大有人在。赖斯、哈德利等人都是前苏联问题的行家。但是目前美俄关系的难度在于，尽管冷战已经结束20多年，但是美国仍然没有对俄罗斯在自己外交政策中的角色做出准确定位。这种异于战略敌人，但非战略盟友的国家，是美国最不擅长打交道的国家。中美关系就是一例，更何况普京的强势做派，也早已成为了美国外交的一大心病。

更大的问题在于，美俄关系的反复，实际上是布什政府外交路线摇摆的体现。从新保守主义思想出发，价值观问题自然至上。但是目前中东、朝鲜半岛局势，已经迫使布什不得不寻求新的国际合作范式。这也就是为什么Philip Gordon敢于在《外交事务》杂志放出话来：“布什外交革命已经彻底结束，他正在返回现实主义的老路上”。

一旦赖斯成功地把伊朗拉到谈判桌前，那么她将是布什政府中近年来最为成功的一个官员，甚至真地离总统也只有一步之遥。

从没啥可商量到讨价还价只有一步之遥，但是这一步要跨越半个地球。也只有赖斯这样深谙与其他意识形态国家打交道的美国外交官能迈出这一步。赖斯5月31日表示，如果伊朗停止铀浓缩及核燃料回收活动，美国准备与欧盟一道同伊朗进行谈判。

美伊双方都愿意谈，但是都为谈判设置了前提。这与当年朝鲜问题六方会谈开始之前的情况几乎是一模一样。伊朗其实是将核武器作为一种筹码，而美国也同样选择了相对体面的多边模式而不是单边模式。不同之处在于，这个会谈缺乏强者，也没有一个国家能像中国一样对朝鲜事务有如此强大的影响力。

而谈判态度的转变，则被视为美国对伊外交的重要转变信号。这首先与赖斯推动下的外交战略转型有关。随着赖斯的“变革外交”得到共和党内高层的认可，寻求国际合作框架下美国利益的最大化成为了美国外交的首要思路。对伊政策变化显示，国务院已经成功地在外交事务斗争中取得了主导地位，就连古板的拉姆斯菲尔德都在上周的香格里拉会谈上喊出了“利益攸关方”的时髦词汇。

其次这也证明了在美国外交领域，新保守主义的退席已经成为了一个事实。对布什来说，“先发制人”并非不好，只是此刻时机、民意都不为我所用而已。在这种情况下，军事打击从首选变成了备选。一旦赖斯成功地把伊朗拉到谈判桌前，那么她将是布什政府中近年来最为成功的一个官员，甚至真地离总统也只有一步之遥。

另外必须说的是，伊朗问题的发展越来越明显地证明，核问题只是美伊关系的第一步，而美伊关系则是美国中东战略至关重要的一环。随着内贾德在伊朗国内站稳脚跟，核武器之外的更多问题将会考验美国的中东外交。没准将来有一天，“赖斯总统”会发现当年小布什所面对的核危机实在是一件极其简单的事情。

如果佐立克弃政从商，谁将是最大的受害者？英国《金融时报》最近爆出的新闻并没有回答这个问题。从表面上看，由于佐立克坚决推进中美战略对话，主张对华接触，中美关系有可能因人废事；但是从本质上说，美国外交系统将会因此面临一次本可避免的结构调整。

据说佐立克萌生去意是因为想接替斯诺担任财政部长未果。这个推论合情合理。因为佐立克曾经是里根时期的财政部长詹姆斯·贝克的助手，也在2001年开始担任过贸易代表，还是高盛公司的顾问，对于国际经贸事务有丰富的经验。更重要的是，他能够良好的贯彻小布什的意图，在政治和经济事务中既偏“保守”，又有分寸，是一个“赖斯型”的选手。

因此，应该把佐立克萌生去意，视为布什在内阁调整中的一个消极信号。在赖斯就任国务卿，并且将佐立克和凯伦·休斯纳入旗下之后，国务院逐渐在外交上控制了局面，纠正了五角大楼和副总统咨询小组过度干预的情况，以现实利益而非意识形态为动力的“赖斯路线”和“变革外交”逐渐清晰起来。

随着中期选举的临近，为了扭转颓势，布什开始调整内阁结构。从白宫办公厅主任安迪·卡德、到白宫新闻发言人斯科特·麦克莱伦，甚至是财长斯诺，其调整对象主要集中在内政团队上。布什之所以没有动过调整赖斯班子的念头，是因为这个团队是布什政府中最具有全球战略眼光，同时能够得到美国不同政治派别信任的集体。而佐立克的专业色彩在其中是极有裨益的。

但是此刻佐立克如果离任，将对布什的政策调整不利。当然作为一个完整的体系，佐立克的离职不会改变根本的外交走势。但是一旦如此，布什将不得不把内阁换血扩大到外交系统，被迫收紧外交尺度，甚至引发共和党中新一轮的外交路线争议，美国与个别国家的关系在中期选举前后将会不那么尽如人意。

如果看到布什和施瓦辛格这两个美国最著名的保守主义信徒在谈论“痛苦”与“拯救”，我们是应该感激保守主义的悲天悯人，还是应该与他们一起感慨共和党国会保卫战的艰难？

美国政治家笃信“政治止于水边”。从理论上说，无论美国国内政治斗争如何激烈，美国外交政策总是能够沿着一条比较稳定的道路前进。当然也有例外，比如在克林顿在因为性丑闻遭到弹劾的前夜，对伊拉克突然发动空袭打击。但此刻美国中期选举的压力，迫使共和党会在内政外交上进行改革。

任期近6年之后，布什面临着历史上最低的民意支持率，他为了拉动共和党下半年的选情，势必要在内政外交上有所变化。其中共和党内部调整的步伐走得更快一些。比如布什更换了白宫办公厅主任安迪·卡德；又解除了卡尔·罗夫的具体行政职务，让他专心负责共和党的战略发展规划。共和党从一个执政党的姿态，回归到一个选举党的架势。

而外交方面的改革却不那么容易。拉姆斯菲尔德在近期面临要求其辞职的风波，最大的力量就是来自共和党内部。甚至连保守派大师罗伯特·卡普兰都放出话来，认为拉姆斯菲尔德已经成为共和党中期选举最大的障碍。而拉氏也绝非善与，就在辞职风波下，他签署了美国国防部历史上“最为雄心勃勃”的3项反击计划，用于美国遭受恐怖袭击的反击。这3项计划使得五角大楼进入了中情局和国务院的传统领域。

因为外交决策的复杂性，使得政策调整的效应需要一个较长的时间才能显现出来。可以预见的是，在下半年的中期选举中，外交和国防势必成为两党选举中予取予夺的焦点。所以，拉姆斯菲尔德，我们也感觉到你的痛苦。

新保守主义学者在伊拉克战争上的反思，其实正是布什外交政策调整的一个信号，也是共和党捍卫未来的一种尝试。

即便是承认错误，Andrew Sullivan也不那么干脆。他先找出了William F. Buckley、福山这些比他更早承认伊拉克战争决策失败的新保守主义者做垫背。但是Andrew Sullivan在《时代》杂志的反思更加谨慎——伊拉克战争是一场不该发动，却取得了成效的战争。这使得文章看起来更像是辩护，而非认错。

但是，从福山开始，确实有越来越多的新保守主义学者对伊拉克战争进行了大范围的反思，这其实正是布什外交政策调整的一个信号。这种调整并不对伊拉克战争发动的合法性构成挑战，即仍然认可恐怖主义是美国安全的头号敌人。但是在具体的反恐和安全原则上，新保守主义将会更加关注军事手段以外的国际合作和战略调整。

也就是说，“杰弗逊”们在外交政策上更加“威尔逊”一些。因为与其把对外交决策批判的话语权交给民主党，不如共和党人自己来反思。这种外交政策调整也是共和党为了捍卫 2008年总统宝座所进行的一次尝试。

但是，这次反思的时机对布什政府的确不利。一方面这种反思压缩了布什对伊朗政策的空间。从根本上说，打击伊朗政策的出台将会面临巨大的压力，而除了制裁和打击，目前布什政府的对伊朗政策的确没有太多的主动权可以掌握。

另一方面，这种反思在舆论上可能对今年的中期选举产生冲击。共和党的支持率基础来源于美国人的战争认同。毕竟，在伊拉克战争陷入僵局的情况下，美国国内民众的孤立主义情绪有重新抬头的倾向。当然，一旦共和党选情紧急，布什有可能单方面做出打击伊朗的举措。

但是，这些都不影响外交政策的转型。因为只要听过国务卿赖斯年初的乔治敦大学讲话，则不难发现“转型外交”的出台与 Sullivan们的反思如出一辙。只不过学者们善于颠覆，而外交官们喜欢建构，大家各司其职而已。

是去柏林参加安理会五国外长伊朗核问题磋商，然后顺道访问英国和法国；还是去欧洲三国访问，然后顺便在柏林参加安理会五国外长伊朗核问题磋商？赖斯肯定不会回答这样无聊的问题。但是顺序的重要性实际上决定了美国在对伊朗的问题上究竟更愿意采用哪个框架？联合国框架，还是美国－欧盟框架？

赖斯是布什政府中少数有战略思维的人之一。此次欧洲三国之行，赖斯的主要任务是向英国、法国和德国领导人解释目前美国在伊朗问题上的态度，并且试探欧洲各国可能在核危机爆发时的政策。从目前来看，美国仍然对安理会框架下解决伊朗核问题并没有十足的兴趣。毕竟冷战后的数次地区危机证明，绕开联合国，美国也能够解决这些危机。

但是欧洲对于赖斯的重要意义却不同。姑且不论从个人立场上，精通俄语、法语和德语的赖斯重视欧洲在布什外交政策版图上的意义。就在此次伊朗核危机上，欧盟是目前唯一没有关闭的西方与伊朗沟通管道。毕竟伊朗对美国来说，是大中东民主计划的绊脚石；而对欧盟来说，伊朗则是中东一个重要的贸易伙伴。在赖斯甚至布什来看，美国－欧盟在对伊朗核问题上一旦达成共识，政策的成功率就很高了。因此赖斯不得不相信，只有解决欧盟的支持问题，美国才能有足够的资本实现日前同伊朗单独举行会谈的承诺。

这次伊朗核危机，美国肯定不愿也没有精力单方采取行动，毕竟在中期选举年，伊拉克问题已经成为了共和党的一块心病，再启战端只会把共和党的国会席位塞进壁炉里。更何况在向传统保守主义甚至现实主义转型的飞机上，赖斯还急着去送别共和党的白宫元老，她的好友安迪·卡德。

这决不是耸人听闻。2007年的财政预算中，VOA被大幅度削减其在英语、葡萄牙语和东欧语种上的广播经费，再应景式地把波斯语广播从每天1小时增加到4小时。这个看起来与美国外交无关的问题，却是BBG这个和国务院国际信息局呈“妯娌”关系的单位制定出来的。自然引起了包括传统基金会Stephen Johnson在内的保守派智库人士的不满。

其实关于VOA未来发展规划的讨论，是美国外交战略调整的矛盾体现。从《2006国家安全战略》到核政策，近期美国连续做出的一系列外交动作都表明，美国外交界正刮起一股从新保守主义向现实主义转变的风。民主推广理念在伊拉克的碰壁，促使更多的美国外交界人士思考目前以价值理念为核心的反恐战略，向以利益为核心的重点战略转变。

按照霸权稳定论的观点，具备自由制度的霸权同时也具有输出免费公共商品的责任，包括政治价值观和现代化意识。看起来，要完成霸权世界性的领导责任，引导性的手段比强制颠覆性的手段更为有效。VOA则是不可或缺的公共外交载体。但BBG的主席Kenneth Tomlinson在国会听证会上却说，目前发展中国家收听VOA的人越来越少。这种制约VOA发展的瓶颈说明，美国的外交矛盾仍然没有得到解决。到底应该如何应对中东战略重点和全球秩序的关系，也是如何规划余下3年美国外交走势的问题，更进一步说就是布什政府的历史形象问题。

在美国历史上，每一次对外战争的失败都会引发一次美国向孤立主义的回潮。如今公众舆论在面对伊拉克三年困境的时候，又有类似的趋势，这迫使美国外交界有所作为。目前来看，从四面开花的战略，到中东的碉堡战术，美国战略的调整颇有些类似当年日军在华北战场上的做法。但把宝押在中东的外交政策上，无论成败，都难以给国际广播这个冷战功臣以新生了。且不说政策空间和公信力问题，就是在媒介技术的发展上，也请不要忘了那些虎视眈眈的政治博客们。

在伊拉克战争三周年之际发布的《2006年美国国家安全战略》新意不多，至少那位低调的国家安全事务顾问哈德利也承认，这份报告和2002年的国家安全战略比起来，并没有特别新鲜的内容。其实除了根据国际政治的发展添加了一些事实之外，这份报告还展示了布什外交政策正在寻找转型道路的艰难。单看最后2章就能知道，各种Priority层出不穷，而且相当混乱。

美国历史上有许多总统长于外交却拙于内政，但是布什例外。911事件的发生几乎奠定了共和党政府盘踞白宫至少8年的基础。而在伊拉克战争结束3年之后，如果美国外交仍然不能从恐怖主义的战争中寻找到自己的新定位，那么美国民众会逐渐对外交失去耐性。近期的美国外交势必会寻找新的转型战略。实在不行，再来一次进攻或者是抵抗。

但是强调美国仍处于战争状态中，是布什目前为止在外交上仍然能够赢得公众信任的一件法宝，也是《2006年国家安全战略》的核心。《2006年国家安全战略》的新看点一是将伊朗提升为头号敌人，并且重申“先发制人”的布什原则；二是再重申转型外交，强调价值观的输出也是一场没有硝烟的战争，把布什打扮成了一个奇怪的“威尔逊主义者”。

但是正如许多参议员在本周讨论的那样，究竟这种“战争状态是一种政策，还是一种现实”。毕竟许多参议员已经在本周的国会辩论中提出，在国家安全的旗号下，总统权力过大，窃听等行为不合法，有碍民主精神。

其实布什和他的幕僚们不妨读一读2001年传统基金会的名篇《Priorities for the President》。这份911之前的报告提遍了布什上任之后需要面对的各项要务，唯独没将反恐单做一章。现在再看，或许可以从中找出点办法来。

尽管5大国还在IAEA的框架下为伊朗问题讨论得昏天暗地，但美国外交界已经在为伊朗问题做最坏的准备了。因为美国必须面对现实，布什政府对伊朗能采取的政策实在很有限，除了制裁、动武之外实在没有太多可用的方法。

国务院的外交官们经常会面对这种状况。他们缺少处理外交事务时的必要资源、渠道以及灵活应变的措施，甚至也缺乏可以讨价还价的筹码。而从国家利益的角度出发，美国其实更不希望其他国家越俎代庖，比如俄罗斯。如果伊朗将铀浓缩转移到俄罗斯进行，即便美方派人进行监督，也会造成俄罗斯外交力量在中东的复苏。

因此，在伊朗问题上推动实实在在的制裁是美国目前对伊朗核问题比较现实的一步。这一步至少能将问题的主动权抓在美国手里，既为美国制定对新的对伊政策赢得时间，又能把伊朗拖入疲惫境地。而美国评估，只要能够避免动武，也符合其他几个常任理事国目前的基本底线。这就是为什么美国坚持要在安理会的框架下解决伊朗问题。至于美国陆军大量采购穿甲弹之类的新闻，不能说完全与伊朗无关，但是目前看起来关系不大。

孤立主义必然造成外交的贫瘠。这是2000年小布什上任以来新保守主义者不可避免的境遇。他们缺乏多边主义者的精神和耐心，也缺乏先让度后受益的历史经验。外交上的贫瘠和国家安全上的担忧使得新保守主义者们在处理外交时更像一只受惊的刺猬。贫瘠甚至体现在语词上，比如伊朗。既不能将其纳入民主国家行列，又不能无视现实称其为独裁国家，如同一个介于被凌辱和被疼爱之间的女孩一样，除了高呼“抓流氓”之外，实在没什么可用的词藻。

美国驻华大使馆最近面临新一轮的人事变动。据了解，将有大约15名来自欧洲西班牙、葡萄牙等地的外交官加入驻华使馆，而一些资深外交人士将调往包括印度、苏丹等发展中国家，充实那里的队伍。而美国使馆正在考虑的新政策则包括在中国200万人以上的大城市派驻外交官，深入社区进行外交工作等等。

这些都是赖斯的“转型外交”这面红旗下的蛋。2006年1月，美国国务卿赖斯在乔治敦大学进行的同题演讲中，就提出不但要做所在国的政府的外交工作，而且要与所在国民众直接交往。她尤其提到要加强对印度、中国、巴西等发展中国家的公共外交事务，并认为这就是今天美国外交转型的契机。

在美国外交史上，不难历数出试图进行“外交政策革命性转变”的总统和国务卿。但是自20世纪70年代以来，美国国务院体系的任何外交改革，都没有脱离基辛格这位老先生的思想体系，而多数只是在决策体制和分权程度方面的予取予夺。倒是从国家安全事务顾问手中提出的外交政策改革思路屡屡中的，远的有当年的基辛格，近的包括克林顿时候提出“民主拓展”政策的第一任国家安全事务顾问安东尼·莱克。究其原因，一方面是因为国务院外交官队伍专业化太强，早已自成“针插不进，水泼不进”的独立王国，另一方面也是由于国家安全事务顾问多是总统密友，靠近天聪，容易影响“圣意”。

赖斯曾经担任过国家安全事务顾问，如今在国务院搞转型，这样的背景可能让很多人对她寄予希望。但反恐背景下的转型外交成功与否，本质并不在于赖斯眼中的公共外交能够进行到什么程度，而是在于转型的思路能否走出美国“例外主义”的外交传统。否则我估计转型外交还得转，那些被迫住在使馆外的外交官们可能永远要面对“我们喜欢美国民主，但我们不喜欢美国外交政策”这样的尖锐挑战。

曾经是美国冷战后新保守主义座上宾的弗朗西丝·福山这次成功地把自己从新保守主义的阵营中摘了出来。我相信是哈马斯在巴勒斯坦大选中胜出这件事情促使他下定决心，在2月19日的《纽约时报》上发表2006年美国外交政策转型的重要理论文章《新保守主义之后》。他不但重新诠释自己的《历史的终结及最后之人》，同时也试图给新保守主义导致的美国外交困境找到出路。

福山的问题也是理查德·伯尔，威廉·克里斯托这些新保守主义大家的共同问题。他们难以置信的是，如果说长期陷入伊拉克战争至少还能看到伊拉克人在选举时的笑脸，那么为什么他们最热爱的民选方式会在巴勒斯坦产生出他们最恐惧的团体。因此，福山信誓旦旦地表示，在中东推进民主和现代化并非解决伊斯兰恐怖主义的良策，甚至某些时候，极端主义是民主的副产品。

民主是一个伴随着现代化出现的概念。没有现代化，就难以建立自发的民主要求。而目前中东的反美主义思潮不是中东对现代化内容的抵抗，只是对现代化形式的抵抗。希冀以一个没有内容的伪现代化语词征服一块充满利益诱惑的土地，恐怕这就是冷战后美国中东大民主政策无法续写罗马光荣的原因。

在这种情况下，福山更像是一位威尔逊式的“摩西”。他提出不但要改变全球反恐的战争想法，更要重新定位“民主推广”在美国外交政策中的地位，并在联合国之外建立多层次的国际合作组织。因为“仁慈的霸权主义”（Benevolent Hegemony）已经在征战全球的美利坚儿郎枪口下失去了市场。如果今天新保守主义外交也被证伪的话，那么福山回到威尔逊主义的怀抱中不是没有理由。毕竟在20世纪的几个重要时刻，美国思想家们都有摒弃孤立主义而寻求国际合作的传统。而今天在一场敌人无处不在，既无开端标志、也无结束标志的反恐战争中，新保守主义者“从良”也是形势所迫。

问题在于，美国外交政策是否已经做好背弃新保守主义的准备。只有解决了美国国家利益和“美国道德”之间的暧昧关系，福山所提出的“后新保守主义”道路才是可行的。

福山的敏感曾经成就他的“历史终结论”，这一次可能又会帮助他成就“后新保守主义”。因为国务卿赖斯年初也在《转型外交》演讲中探讨了重构国家安全战略的可能。因此，我宁愿说，福山是一个不得不具备一点国际精神的新保守主义者。